多地地铁扩容计划“搁浅”

近期，国内多个城市的地铁建设规划遭遇挫折，新一轮地铁扩张计划纷纷“搁浅”。

宁波官方近日明确表示，由于轨道交通客流强度有待进一步提升，目前暂不具备报批第四期轨道交通建设项目的条件。同样，今年初，洛阳针对“地铁二期何时开建”的咨询回应称，因客流强度未达标准，暂不具备申报条件。这两座城市的问题都聚焦在“客流强度”这一关键指标上。

客流强度是地铁建设的硬指标之一，也是衡量地铁经济社会效益的关键因素。按照规定，拟建地铁线路初期客运强度需不低于每日每公里0.7万人次。也就是说，一条30公里长的地铁线路，每天客流至少要达到20万人次以上。

然而，据交通部数据显示，在已开通地铁的40多座城市中，总体客流强度达标的仅有三分之一。其中，客流强度超过1万人次/公里日的城市仅有8个，分别是深圳、广州、上海、北京、长沙、西安、哈尔滨、兰州。

以宁波为例，作为副省级城市和计划单列市，其地铁建设曾处于领先地位。目前，宁波地铁运营里程达261公里，超过了长沙、合肥、济南等省会城市。但年日均客流仅110万人次，客流强度仅为0.45，远低于最低标准。洛阳则是上一轮地铁扩张中的幸运儿，在2018年“52号文”出台之前就率先获得建设资格，目前已拥有2条地铁线路，让众多非省会城市羡慕不已。但由于人口规模和路网的限制，洛阳地铁客流强度一直在0.4 - 0.5之间徘徊，始终未能触及0.7的最低标准。不仅是宁波和洛阳，一些强省会城市的新一批地铁规划同样面临阻碍。

地铁建设全面收紧

这并非有关部门首次收紧地铁建设。自2018年“52号文”发布以来，地铁建设的门槛不断提高。根据该文件，地铁建设需要满足GDP超3000亿元、财政超300亿元、市区人口超300万人等三大硬性门槛，同时客流强度不低于0.7万人次/公里日，并且不能被纳入债务风险预警。其中，客流强度的要求最为严格，而市区人口和债务问题也让不少城市望而却步。

例如，万亿城市泉州，全市人口超过800万人，但由于“强县弱市”的格局，市区人口不足，一直无缘地铁建设。旅游城市哈尔滨，虽然客流强度领先，线路已难以满足需求，但因存在债务风险，二期规划被国家层面退回。内蒙古包头的情况更为严峻，原本已经开建过半的地铁项目被直接叫停，原因是当时三项指标全部不达标。

“十四五”期间，地铁审批进一步加码，一般地级市的“地铁梦”彻底破碎。此期间，不受理不具备条件的城市和一般地级市的首轮建设规划；开通运营三年后客流不达标的，不能上报新一轮建设规划。此后，国家层面未再批复任何一座新增城市的地铁规划，没有地铁的城市直接失去了“上车”资格。

如今，随着大环境的变化，地铁审批再次收紧，多座经济强市的新一轮地铁规划也遭遇“缩水”。2024年前后，重点城市迎来新一轮地铁规划审批期，但截至目前，只有成都获批，不过暂未对外公开线路信息。其他城市，包括一线城市和强省会在内，至少还有20多座地市的新一轮地铁规划悬而未决。据悉，“十五五”前后，地铁审批将会进一步收紧，人口、客流、财政、债务将成为更严格的硬性约束。

地铁建设收紧的背后原因

过去10多年，我国经历了史上最大规模的地铁扩张，走完了欧美城市100年的发展历程。2008年之前，内地只有10个城市开通地铁，包括北京、上海、天津、广州、深圳、长春、大连、武汉、重庆、南京等。随后，在“四万亿”投资和房地产热潮的推动下，地铁建设进入狂飙式扩容阶段，2015年覆盖城市超过20个，2019年超过40个。当时，经济、人口、城镇化处于高速增长期，城市不断扩张，房地产开发带来了大量需求，同时地方对城市形象的追逐，使得地铁建设一路高歌猛进。甚至一些没有地铁建设资格的三四线城市，也借助轻轨、云轨、有轨电车等方式试图跟上潮流，但最终不少项目遭遇拆除的尴尬。

然而，随着人口达峰和房地产市场的调整，财政“过紧日子”成为常态，地铁建设的问题逐渐凸显。任何基础设施建设都需要大量资金投入，如果没有足够强的经济实力和足够的客流支撑，地铁建设将难以为继。地铁建设投资巨大、回报周期漫长、运营成本高企，并非所有城市都能承担。绝大多数城市的地铁难以实现自负盈亏，要么依赖地产或商业开发，要么依靠财政补贴维持运营，就连一线城市也不例外。

据统计，在28座公布相关数据的地铁公司中，扣除政府补贴之后，只有2座实现盈利，26座处于亏损状态。当然，地铁作为民生工程，具有公益属性，财政补贴是正常的，但补贴不能成为无底洞。面向未来，并非每一座城市都需要地铁，也不是每个区县都有必要建设地铁。只有在具备经济、人口、财力、客流等全方位支撑的情况下，才有必要考虑地铁建设，否则盲目追逐只会带来不必要的负担。